最 高 行 政 法 院 判 決　公平交易法（2025-11-19）

最 高 行 政 法 院 判 決

上 訴 人 台基國際物流股份有限公司

代 表 人 莊智為

訴訟代理人 陳家輝 律師周宇修 律師

被 上訴 人 公平交易委員會

代 表 人 陳志民

訴訟代理人 郭安琪簡佳盈陳澤翔

上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國113年6月12

判決如下：

一、上訴駁回。

二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

一、中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱「貨櫃儲運協會」）前曾於民國103年4月30日以(103)櫃協宇字第029號函檢附所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費每計費噸新臺幣（下同）55元（下稱「系爭費用」）的函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會。被上訴人接獲檢舉後調查，據以認定上訴人等21家貨櫃場業者〔下稱「上訴人等21家業者」，業者名單詳如被上訴人105年4月22日公處字第105034號處分書（下稱「前處分」）所載〕共同決定自103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動的行為，足以影響貨櫃集散服務供需的市場功能，違反行為時（即104年2月4日修正公布，下同）公平交易法（下稱「公平法」）第15條第1項規定，而以前處分作成決定，並命上訴人等21家業者自前處分書送達次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用的違法行為，並裁處上訴人310萬元罰鍰。上訴人不服前處分，提起行政訴訟，經原審以105年度訴字第949號判決駁回其訴。上訴人不服，提起上訴，經本院107年度判字第268號判決廢棄並發回更審，再經原審107年度訴更一字第53號判決（下稱「更一審判決」）撤銷前處分關於上訴人部分確定在案。被上訴人於是針對更一審判決撤銷理由部分，重為調查，另以110年11月19日公處字第110079號處分書（下稱「原處分」）認定上訴人等21家業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，違反公平法第15條第1項規定，且仍裁處上訴人310萬元罰鍰。上訴人不服，提起本件訴訟，並請求判決：原處分關於上訴人部分撤銷。經原審111年度訴字第77號判決（下稱「原判決」）駁回後，提起本件上訴，並請求判決：原判決廢棄；原處分關於上訴人部分撤銷。

二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審的答辯及原判決的理由，均引用原判決的記載。

三、本院審查原判決駁回上訴人在原審之訴的結論，沒有違誤，並就上訴意旨論述如下：

㈠在同一產銷階段且具競爭關係的事業之間，如以合意的方式，共同決定商品或服務的價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動的行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需的市場功能，即構成公平法上的聯合行為：1.我國為維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭，促進經濟的安定與繁榮，特制定公平法（公平法第1條）。公平法第2條第1項第1款規定：「本法所稱事業如下：一、公司。」第4條規定：「本法所稱競爭，指2以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。」第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」第6條第1項規定：「本法所稱主管機關為公平交易委員會。」第14條規定：「（第1項）本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。（第3項）聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。（第4項）第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。」可知，在同一產銷階段且具競爭關係的事業之間，如以合意的方式，共同決定商品或服務的價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動的行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需的市場功能，即構成公平法上的聯合行為。2.綜合上述公平法針對聯合行為的規定，可歸納其成立須具備以下要件：⑴聯合行為的主體，須為2以上彼此具競爭關係的同一產銷階段事業。所謂「具競爭關係之事業」，是指事業所提供的商品或服務，在功能、特性、用途及價格條件上，對需求者而言，屬於相同價值，而具有高度的替代可能性，可供需求者選擇，因而彼此在爭取需求者與之交易的過程中，形成競爭關係；⑵聯合行為的基礎，為事業間以契約、協議或其他方式達成合意；⑶聯合行為所合意的內容，為共同決定商品或服務的價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動的行為；⑷聯合行為的效果，須足以影響生產、商品交易或服務供需的市場功能。至所謂「足以」影響市場功能，解釋上只要事業所合意的共同行為，在客觀上會發生影響市場供需功能的危險即可，而不以實際發生限制競爭的結果為必要，也與事業是否因此獲得實際利益沒有必然關係。

㈡上訴人等21家業者為彼此具競爭關係的事業，屬於公平法第14條所定聯合行為的主體，其等以聚會為意思聯絡而達成協議的合意方式，共同決定恢復收取系爭費用，而相互約束事業活動，並且客觀上也採取近乎一致的行動：早期交通部曾召集產官學界研討訂定營業費率表，決議由貨櫃儲運協會先陳報於交通部核准後，再由各貨櫃場依前開費率表的上下限10%為彈性費率，各自陳報所屬港務局，由該局核定後實施，而多數會員於當時（83年）即有陳報包含系爭費用的營業費率表予港務局；上訴人等21家業者均為貨櫃儲運協會會員，並經營貨櫃集散站業務，屬公平法第2條第1項第1款所稱的事業，被上訴人於102年間接獲檢舉，調查發現上訴人等21家業者於103年7月前均未收取系爭費用，而3噸以上的CFS出口機械使用費僅有部分業者收取，但上訴人等21家業者利用102年12月10日及103年2月26日第6、7次理監事聯席會議後的聚會進行溝通，最後形成共識決定自103年7月1日或7月初恢復收取系爭費用，並於103年4月底、5月初將恢復收取系爭費用的函文、公告予貨櫃儲運協會，由該協會以103年4月30日函，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關單位，表明「本倉儲業者將自103年7月1日起恢復收取CFS出口貨物進倉機械使用費」，且新隆儲運股份有限公司、高鳳國際物流股份有限公司、臺陽儲運股份有限公司、長榮國際儲運股份有限公司、國成國際物流股份有限公司、台北港貨櫃碼頭股份有限公司、友聯儲運股份有限公司、環球倉儲股份有限公司、長春貨櫃儲運股份有限公司、弘貿貨櫃倉儲企業股份有限公司、聯興國際物流股份有限公司及中央貨櫃倉儲股份有限公司等12家業者於103年7月1日、中航物流股份有限公司及貿聯企業股份有限公司於7月3日、上訴人、中國貨櫃運輸股份有限公司、中華貿易開發股份有限公司及亞太國際物流股份有限公司於7月7日、東亞運輸倉儲股份有限公司於7月8日、大三鴻國際貨櫃股份有限公司於7月10日、欣隆倉儲物流股份有限公司於7月15日先後恢復收取系爭費用，且僅中央貨櫃倉儲股份有限公司以每計費噸50元計收，其餘20家業者均以每計費噸55元計收，足見上訴人等21家業者為彼此具競爭關係的事業，屬於公平法第14條所定聯合行為的主體，除有以聚會為意思聯絡而達成協議的合意方式，共同決定恢復收取系爭費用，而相互約束事業活動，並且客觀上也採取近乎一致的行動（僅恢復收取系爭費用的時間及金額略有差異）等情，為原審依法確定的事實，且與卷內所附的證據相符，本院得據以為判決的基礎。

㈢聯合行為的相關市場，是指事業提供商品或服務並從事競爭的範圍，並可從「產品市場」及「地理市場」二方面加以判斷：依公平法第14條第1項規定，事業間的聯合行為，以足以影響市場功能者為限，始為公平法所禁止的聯合行為。至於如何確定事業行為足以影響市場功能，則涉及市場範圍的界定。公平法第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」且被上訴人為使相關市場界定標準更臻明確，以利案件審議與事業遵循，於104年3月6日訂定的行為時（下同）「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則」（下稱「市場界定處理原則」）第3點規定：「（第1項）需求替代為本會界定相關市場主要審酌之事項，本會並得視商品或服務特性考量供給替代。（第2項）本會從產品市場及地理市場二面向界定相關市場範圍；另得視具體個案，衡量時間因素對於相關市場範圍之影響。」第2點第2款至第5款規定：「本處理原則用詞定義如下：……

㈡需求替代：指事業調整特定商品價格或服務報酬時，交易相對人能夠轉換至其他商品或服務，以取代該特定商品或服務之情形。

㈢供給替代：指事業調整特定商品價格或服務報酬時，競爭者或潛在競爭者能夠提供其他具替代性之商品或服務，以取代該特定商品或服務之情形。

㈣產品市場：指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍。

㈤地理市場：指事業提供之特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍。」上述規定與公平法的立法意旨無違，得作為市場界定的判斷原則。因此，聯合行為的相關市場，是指事業提供商品或服務並從事競爭的範圍，並可從「產品市場」及「地理市場」二方面加以判斷。

㈣本件的產品市場，應界定為「貨櫃集散服務市場」：1.所謂「產品市場」，是指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成的範圍，已如前述。又依市場界定處理原則第4點規定：「本會依前點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定產品市場時，得考量下列因素：

㈠產品價格變化。

㈡產品特性及其用途。

㈢產品間曾經出現替代關係之情形。

㈣交易相對人在不同產品間之轉換成本大小。

㈤產品價格調整時，交易相對人因價格變化而移轉購買之程度。

㈥交易相對人及競爭事業對於產品間替代關係之看法。

㈦相關法規或行政規則之規定。

㈧其他與產品市場界定相關之事證。」而且公平法針對聯合行為所稱的「市場」，並不是具有相同特徵的產品或服務的集合（例如單一收費項目的集合），而是事業就其所提供的產品或服務，是否會對彼此競爭產生限制的範圍。至於聯合行為所合意的標的，則可能只是事業提供整體服務眾多收費項目中的1項或數項。因此，聯合行為所合意的標的，與事業提供服務所處的產品市場之間，分屬不同的概念，不能直接劃上等號，應予辨明。2.原審認定：經交通部航港局（下稱「航港局」）登記的貨櫃集散站業者，與未經航港局登記的貨櫃集散站業者或一般物流倉儲業者所提供的服務，在功能、特性及價格條件上，欠缺高度需求替代性，而屬不同的「產品市場」，故本件應以「合法（登記）貨櫃集散服務」為服務市場，而於前處分作成前，經航港局登記經管的貨櫃集散站有41站，共31家業者；就交易相對人的需求替代面審酌，通常是由貨主將貨物送入船舶運送業者或海運承攬運送業者指定的貨櫃，由貨櫃集散站業者提供卸貨、點收、存倉、裝（併）櫃、拖車使用、存放櫃場、檢櫃至貨物出站裝船等服務，並產生裝卸搬運使用機械費、貨物倉租、裝櫃費、場內拖車使用費、貨櫃裝卸費及貨櫃檢查費等費用，上訴人等21家業者均為經許可登記經營的貨櫃集散站業者，其等共同決定恢復收取的系爭費用，屬貨櫃集散站出口倉庫業務的一部分，且「3噸以上」或「3噸以下」CFS出口機械使用費，僅為滿足出口貨物需求使用貨櫃集散服務中眾多費用之一，交易相對人都是透過貨櫃集散站經營業者所提供的「整體貨櫃集散服務」來滿足其不同重量貨櫃貨物進出口的需求，實務上不致發生交易相對人將同一批出口貨物分別交由不同的貨櫃集散站經營業者提供分項服務的情形，故本件產品市場不應界定成「不同收費項目及不同計費噸數之貨櫃集散服務」市場，否則將無法真實反映上訴人等21家貨櫃集散站經營業者是以貨物進站到裝船出口的「整體貨櫃集散服務」彼此競爭之事實；再就上訴人等貨櫃業者的服務內容及供給替代面審酌，上訴人等21家業者經營貨櫃貨物的儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物的集中、分散等業務，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關的業務等，依其等營業費率表可收取的費用，包括貨櫃裝卸費、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機械費、海關標售貨物出倉裝車費、驗關吊櫃費、場內拖車使用費、貨物倉租、貨櫃場租、冷凍貨櫃供電費、洗櫃費、過磅費、貨櫃檢查費等12大項，CFS出口機械使用費是出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生的費用，貨物運量大小只是各貨櫃業者區別訂價的因素之一，而非其服務內容本質有何不同，如依各貨櫃場業者營業費率表所載費用項目細分產品市場，恐發生將每一收費項目或規格切割為不同產品市場的不合理現象，因此，本件應以貨櫃集散服務市場為產品市場等情，符合前述市場界定處理原則第2點第2款至第4款、第3點第1項、第4點的規範意旨及本院所表示的法律見解，核無違誤。況且上訴人等21家業者都有提供3噸以下CFS出口貨物的貨櫃集散服務，並收取3噸以下CFS出口機械使用費，但不一定都有經營3噸以上CFS出口貨物的貨櫃集散服務，並收取3噸以上CFS出口機械使用費，因此，如果依上訴意旨主張將產品市場界定為「3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場」，則上訴人等21家業者合意恢復收取系爭費用後，其等在該服務市場的市場占有率（下稱「市占率」）相形更高，對於貨櫃集散服務市場供需功能的影響程度勢必更加嚴重，反而對其等是否構成聯合行為的認定更加不利（詳後述），其不足採，極為顯然。

㈤本件的地理市場，應界定為「全國性」的貨櫃集散服務市場：1.所謂「地理市場」，是指事業提供的特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象的區域範圍，已如前述。又依市場界定處理原則第5點規定：「本會依第3點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定地理市場時，得考量下列因素：

㈠不同區域間產品價格變化及運輸成本大小。

㈡產品特性及其用途。

㈢交易相對人在不同區域購買產品之交易成本大小。

㈣交易相對人對產品獲取之便利性。

㈤交易相對人在產品價格調整時，選擇至不同區域購買之情況。

㈥交易相對人及競爭事業對於產品區域間替代關係之看法。

㈦相關法規或行政規則之規定。

㈧其他與地理市場界定相關之事證。」2.原審基於陽明海運股份有限公司（下稱「陽明海運公司」）人員的陳述，認定臺灣四面環海、地型狹小、陸路運輸交通便捷，實務上出口貨物利用貨櫃運輸，不論北上基隆、南下高雄均屬便利，並形成貨櫃南北轉運的普遍現象，全國各地貨主如有貨物出口需求，視船期安排等因素，除可將該出口貨物運送至所在地區或鄰近地區的貨櫃場外，亦可能將其送往所在地以外的貨櫃場，並由該