臺北高等行政法院　公平交易法（2025-12-31）

高等行政訴訟庭第七庭

114年12月11日辯論終結

原 告 國普混凝土工業股份有限公司

代 表 人 呂湘香（董事長）

訴訟代理人 陳一銘 律師白友桂 律師吳典倫 律師

被 告 公平交易委員會

代 表 人 陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人 洪進安蔣慧怡（兼送達代收人）

潘旻蕙

上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國112年2月

20日公處字第112008號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：主 文

原處分關於原告罰鍰部分撤銷。

原告其餘之訴駁回。

訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。

一、程序事項：本件原告起訴時，被告代表人原為李鎂，於訴訟進行中變更為陳志民，業經其具狀聲明承受訴訟（本院卷1第251頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣被告因民國108年12月間中國大陸爆發新冠肺炎疫情，造成砂石場廠停工，衝擊我國北部地區進口砂石供應，預拌混凝土價格緩步上漲，遂主動立案調查北部地區預拌混凝土業者是否涉及聯合行為，嗣調查後認原告、永炬企業股份有限公司（下稱永炬公司）、武雄實業股份有限公司（下稱武雄公司）、良邦建材有限公司（下稱良邦公司）、信一預拌混凝土股份有限公司（下稱信一公司）、新三亞預拌混凝土廠股份有限公司（下稱新三亞公司)、慶隆預拌混凝土股份有限公司（下稱慶隆公司）、大園預拌混凝土股份有限公司（下稱大園公司）、祥鑫興業股份有限公司（下稱祥鑫公司）、國順預拌混凝土股份有限公司（下稱國順公司）、慶龍預拌混凝土股份有限公司（下稱慶龍公司）、慶皇水泥股份有限公司（下稱慶皇公司）、皓勝工業股份有限公司（下稱皓勝公司）、康地建材有限公司（下稱康地公司）、徐田企業股份有限公司（下稱徐田公司）等15家公司（以下統稱時則稱15家公司），於107年11月起，合意共同分配桃園市預拌混凝土交易對象及避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝土供需之市場功能，而臺灣水泥股份有限公司（下稱臺泥公司）、國產建材實業股份有限公司（下稱國產公司）及亞東預拌混凝土股份有限公司（下稱亞東公司）等3大廠（下稱3大廠）則約於108年10月間加入上開參與協調分配，故於112年2月20日作成公處字第112008號處分書（下稱原處分），核認以上18家公司均違反公平交易法（下稱公平法）第15條第1項本文聯合行為之禁制規定，及依同法第40條第1項規定，命原告自原處分送達之次日起，應立即停止違法行為，並處新臺幣（下同）1,000萬元罰鍰，原告不服原處分關於其部分，提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：1.原處分認定原告與其他預拌混凝土業者合意共同分配桃園市預拌預凝土之供料案件，違反公平法第15條第1項聯合行為之禁制規定，而命原告應停止該違法行為，洵有違誤：⑴原處分以其他預拌混凝土業者之供述，認定原告有參與預拌混凝土供料事宜之相互討論及協調情事，構成公平法第14條第1項及第2項之聯合行為，有處分不備理由、違反明確性原則，及違反不當連結禁止原則等違法：

①原處分內容至多僅述及原告以外之慶皇、皓勝、康地、慶龍、徐田、信一、國順及祥鑫等公司如何進行所謂案場討論及協調分配等情事，完全未提及原告對之有所參與，更未述及原告有因之獲得案件承作。所謂5家公司坦承從事協調分配的案場有77件，此乃該5家公司所取得之案件，不是原告取得。縱使祥鑫公司表示其被告知取得4件案件，那也是祥鑫公司取得，不是原告所取得。原處分以其他業者之供述，認定原告有參與案場討論及協調分配，其認定事實已屬錯誤，亦違反論理法則。

②被告未具體指出原告在哪次會議，就哪個供料案件，表達如何之供料意願，並如何與其他業者協調取得案件，或是具體指出原告如何配合協調出貨，或配合虛報價格，更未提出原告參與所謂協調行為之事證，亦未具體載明原告與其他業者究有何具體合意之內容、原告與其他業者所共同決定之商品特定價格、原告與其他業者共同決定分配之交易對象及數量等「互相」約束事業活動之具體內容。則本件何以堪為原告與其他業者構成公平法第14條第1項及第2項之聯合行為之認定？遑論舉證！原處分泛論原告違反公平法第15條第1項聯合行為之禁制規定，有不備理由及違反明確性原則之違誤。

③預拌混凝土業者成立桃園市預拌混凝土商業同業公會（下稱桃市公會），其目的在藉由會員間之交流，維護產業權益、提升產業形象及產品品質，又為推展會務，會員間定期聚會乃屬正常之業務活動，原處分以業者間定期聚會，率認有所為聯合行為存在，實有違反不當連結禁止原則之違法。⑵原處分所憑之其他業者於被告處所為之陳述紀錄，係違法取證，不足採信：

①被告認定本件聯合行為所依據之慶龍公司陳述人、慶皇公司陳述人、皓勝公司陳述人、康地公司陳述人、徐田公司陳述人、國順公司陳述人（以上陳述人姓名均詳卷）之陳述紀錄，其6人到會陳述之時間均不同，慶龍公司陳述人係110年1月15日、慶皇公司陳述人係110年1月6日、皓勝公司陳述人係110年1月7日、康地公司陳述人係110年1月8日、徐田公司陳述人係110年3月4日、國順公司陳述人係110年3月8日。然慶龍、慶皇、皓勝等公司之陳述人於各自之陳述紀錄中就有關坦承從事聯合行為等細節之回答，其中關於聯合行為參與業者、聯合行為實施期間、聯合行為實施地點、聯合行為實施方式、聯合行為鞏固方式等攸關聯合行為之合意處罰構成要件該當與否之重要內容，於記載用語及使用詞句卻有完全相同或大部分相同之情形；而康地公司陳述人於其陳述紀錄中就有關坦承從事聯合行為等細節之回答，其中關於聯合行為參與業者、聯合行為實施地點、聯合行為實施方式、聯合行為鞏固方式等攸關聯合行為之合意處罰構成要件該當與否之重要內容，於記載用語及使用詞句與慶龍、慶皇、皓勝等公司之陳述人之陳述紀錄也有完全相同或大部分相同之情形；而徐田公司陳述人於其陳述紀錄中就有關坦承從事聯合行為等細節之回答，其中關於聯合行為參與業者、聯合行為實施地點、聯合行為實施方式、聯合行為鞏固方式等攸關聯合行為之合意處罰構成要件該當與否之重要內容，於記載用語及使用詞句與慶龍、慶皇、皓勝、康地等公司之陳述人之陳述紀錄亦有完全相同或部分相同之情形；而國順公司陳述人於其陳述紀錄中就有關聚會參與業者之回答內容，於記載用語及使用詞句亦有與慶龍、慶皇、皓勝、康地、徐田等公司之陳述人之陳述紀錄有大部分相同之情形。

②原處分援引之所謂其他承認有聯合行為業者之供述，其中慶皇公司實際上並未有如被告所提出之陳述紀錄所載：業者於會議中協調分配案場之供述，此有被告所約詢之慶皇公司人員呂○○（姓名詳卷，下稱呂員）於本院114年5月13日準備程序之證述內容可稽；另依慶龍公司之王○○（姓名詳卷，下稱王員）於本院114年5月13日準備程序之證述內容，可知被告係對接受本件聯合行為調查之受詢問人為誘導訊問，違反「行政院公平交易委員會調查案件應行注意事項」第6條規定，此等陳述紀錄之記載，實無從採信。

③又參照本院112年度訴字第431號案件證人江○○（姓名詳卷）於本院114年3月11日準備程序證述：「當時詢問時應該是整段句子整段句子一直問，可能講了2句第3句才問證人問題」、「有些用字遣詞不太像是證人會講出來的用字遣詞」等語，亦與上開呂員及王員之情況相同，可見被告此等筆錄製作模式顯有未循正當行政調查程序之重大瑕疵疑義，且其等內容顯有為換取輕罰之利益誘導、刻意偏頗而不利原告之情節，堪認該等業者之陳述人之陳述紀錄，實無從證明原告與各業者有所謂聯合行為。⑶原處分以業者間微信群組（按：指「混凝土技術研討會」微信群組，下稱系爭微信群組）對話內容，認定原告有參與預拌混凝土供料事宜之相互討論及協調情事，亦有處分不備理由及違反明確性原則之違法：原處分記載僅泛稱15家業者間相互交換價格資訊，即遽認原告有參與協調分配案件，並未具體指出原告在該群組中何時、如何就哪一個特定案場，提供報價情形、價格、成交與否之資訊，亦未指出原告是否、及如何詢問其他業者應如何報價等，故原處分遽認原告有參與協調分配案件，自有處分不備理由，以及違反明確性原則之違法。況觀諸系爭微信群組內之訊息，原告幾乎全無上傳文字內容，未參加該群組之討論及表達意見，充其量只是有被拉入群組中，被告單純以原告之公司人員在該群組內，就認定原告參與所謂之聯合行為，實有謬誤。⑷原處分以原告等業者組成市調小組，調查各業者之生產數量為由，認定業者係在協調案場而有聯合行為，亦屬有誤：各業者進行生產數量之調查，係出自於臺灣區預拌混凝土工業同業公會（下或稱臺灣區公會）及經濟部工業局（下稱工業局）之要求，此有臺灣區公會108年6月18日函文記載：「應經濟部工業局要求，請各會員配合各縣市理監事……自108年7月起，於每月5日將該區上月份生產數量概估及平均單價送公會彙整」等語可稽，原處分將工業局之要求，認屬業者間之聯合行為監督機制，實屬嚴重曲解。⑸原告裝設監視器，實為配合桃市公會落實一例一休所為之自律措施，而與聯合行為無涉：依據桃市公會之常務監事蕭○○（姓名詳卷）、國順公司員工吳○○（姓名詳卷）於本院另案114年3月11日準備程序證述之內容，可知包含原告在內之業者裝設監視器，係為配合公會落實一例一休所為之自律監督措施，與是否有聯合行為無涉。且原告裝設監視器後，未曾使用於監視場內狀況，更未曾連線至桃市公會。何況監視器只看得到卡車進出，故原處分所稱用監視器監視業者出貨數量乙節，現實上根本不可行，是原處分所謂裝設監視器以作為聯合行為之查核機制，實有違常理。⑹原處分以所謂「108〜110年桃園市預拌混凝土營業額資料表」（下稱3年度營業額計算表），認定包含原告在內之18家業者107年（按：原處分所載年度，應為108年之誤，以下均予更正）至110年於桃園市預拌混凝土市場之占有率各年合計約4成，所生之限制競爭效果，顯足以影響桃園市預拌混凝土市場競爭，亦有違誤：

①原處分將無涉聯合行為之3大廠之營業額列入計算，其基礎實有違誤：本院前以112年度訴字第401號、第414號、第400號判決，認定3大廠並無與其他業者構成聯合行為合意之處罰構成要件，則無論該3大廠業者所提108年至110年此3年度之桃園市營業額資料予被告據以計算該3年度各自市場占有率數據或高低為何，自均無從據以納入該3年度市場占有率計算式之分母及分子中，則被告竟將之納入計算，而最終認定原告、3大廠及其他14家公司於108年至110年於桃園市預拌混凝土市場之占有率各年合計約4成，進一步認其所生之限制競爭效果已該當足以影響桃園市預拌混凝土市場競爭之處罰構成要件，其計算基礎已有違誤而不可採。

②原處分未排除各業者於桃園市範圍外、非預拌混凝土銷售之營業額，其計算亦有偏差：各預拌混凝土業者之業務範圍是否僅限桃園市，或及於其他縣市，實屬不一，例如：良邦公司就有新北市及新竹縣之業務；信一公司除有南崁廠，亦有板橋廠，可見營業範圍及於新北市；而新三亞公司之營業範圍更是及於新北市及新竹縣。此外，皓勝公司之主要產品為回填材料，也不是預拌混凝土。惟被告於原處分之計算，僅依其向稅務機關調取之此3年度「址設桃園市之全部預拌混凝土業者」及臺灣區公會之桃園市會員之全部營業額為此部分之計算依據，未再向各該業者確認排除其中業者之預拌混凝土營業額有在桃園市混凝土此一地理市場範圍外之部分或非屬預拌混凝土營業額之部分，則被告所據以計算並認定之18家被處分人108年至110年於桃園市預拌混凝土市場之占有率各年合計約4成一節，即有採證及認事用法之恣意，自當構成濫用判斷之判斷瑕疵違法，其據此所作成之原處分，亦無可維持。2.原處分未先對原告給予行政指導、行業導正或警示，且其所稱違法聯合行為根本不存在之前提下，仍逕對原告裁處高達1,000萬元之鉅額罰鍰，均有違反比例原則、行政程序法第7條、第9條和第10條等規定，亦有裁量濫用及裁量怠惰及適用公平法第40條規定不當之違法：⑴姑不論原告及其他預拌混凝土業者並無聯合行為，被告若認各業者構成聯合行為，卻完全未對各業者先予行政指導、行業導正或警示，亦即未曾發函警告原告及其他預拌混凝土業者，表示其等聚會或於微信群組中所交流之內容，或恐涉及進行案場之相互討論及協調分配，而違反聯合行為禁制規定，卻遽以原處分同時裁處原告及各業者鉅額罰鍰，顯見被告完全未就各業者有利及不利之情形一併注意，已違反行政程序法第9條規定，亦屬未選擇對原告及其他業者權益損害最少之方式，以達成被告執行公平法之目的，均有違行政程序法第7條之比例原則。⑵原告過去從未有任何所謂聯合行為，被告自應依法裁量，依具體個案情形，瞭解是否確有處以罰鍰必要，而非一認定有違法行為，未經裁量，即立刻逕行決定應處之罰鍰額度，故依最高行政法院98年度判字第523號判決意旨及學者林錫堯教授見解，原處分顯已違反行政程序法第10條規定，而有裁量濫用及裁量怠惰之瑕疵，亦構成適用公平法第40條錯誤之違法，應予撤銷。⑶本件被處分人之裁罰金額少則50萬元、80萬元，多則600萬元、1,000萬元，最多甚至可達3,000萬元及5,000萬元之鉅額，即使排除遭裁罰3,000萬元以上極端值之被處分人，其餘被處分人在50萬元至1,000萬元間之裁處金額亦有高達20倍之落差，而差距如此懸殊之裁罰金額，卻僅有空洞之「對於相關市場供需功能影響至鉅」、「考量各被處分人配合調查態度等其他公平法施行細則第36條所列之考量事項」等寥寥數語為其理由，實不足以說明原處分所為之裁罰金額符合客觀、正當性及比例原則，自有理由不備之違法。⑷原告之前不曾因違反公平法而受裁罰。惟此均為決定裁罰金額之應審酌事由，乃原處分俱恝置不論，在營業範圍同屬地區型業者之被處分人之中，對原告遽為最重之1,000萬元裁罰金額，為同規模被處分人中最低裁罰金額之20倍，然自原處分中卻完全無從窺知如此巨大差距之具體緣由，顯見原處分對原告裁罰金額之恣意，未審酌公平法施行細則第36條之事由，亦未就本件事實及罰鍰額度間之關聯性予以充分敘明，有理由不備之違法。⑸行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之」，被告縱認定原告有參與聯合行為，惟原告究竟屬於首議謀劃之積極參與者，亦或僅是消極配合，原處分就此等關於原告參與情節輕重之議題，均未敘明，即對原告遽為同屬地區性業者間最重之裁罰金額1,000萬元，原處分就此亦屬有誤。

㈡聲明：原處分關於原告部分撤銷。

四、被告答辯及聲明：

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