臺北高等行政法院　公平交易法（2025-12-31）

高等行政訴訟庭第七庭

114年12月11日辯論終結

原 告 慶皇水泥股份有限公司

代 表 人 呂學翔（董事長）

原 告 皓勝工業股份有限公司

代 表 人 凌宇康（董事長）

原 告 康地建材有限公司

代 表 人 古文源（董事）

原 告 徐田企業股份有限公司

代 表 人 徐曉彬（董事長）

共 同

訴訟代理人 呂文正 律師

被 告 公平交易委員會

代 表 人 陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人 蔣慧怡（兼送達代收人）

洪進安潘旻蕙

上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國112年2月

20日公處字第112008號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：主 文

原處分關於原告罰鍰部分撤銷。

原告其餘之訴駁回。

訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。

一、程序事項：

㈠本件原告起訴時，被告代表人原為李鎂，於訴訟進行中變更為陳志民，業經其具狀聲明承受訴訟（本院卷2第55頁），核無不合，應予准許。

㈡本件原告慶皇水泥股份有限公司（下稱慶皇公司）起訴時，其代表人原為呂理源，於訴訟進行中變更為呂學翔，業經其具狀聲明承受訴訟（本院卷2第447-448頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣被告因民國108年12月間中國大陸爆發新冠肺炎疫情，造成砂石場廠停工，衝擊我國北部地區進口砂石供應，預拌混凝土價格緩步上漲，遂主動立案調查北部地區預拌混凝土業者是否涉及聯合行為，嗣調查後認原告慶皇公司、原告皓勝工業股份有限公司（下稱皓勝公司）、原告康地建材有限公司（下稱康地公司）、原告徐田企業股份有限公司（下稱徐田公司，與原告慶皇公司、原告皓勝公司及原告康地公司合稱時則稱原告）、永炬企業股份有限公司（下稱永炬公司）、武雄實業股份有限公司（下稱武雄公司）、國普混凝土工業股份有限公司（下稱國普公司）、良邦建材有限公司（下稱良邦公司）、信一預拌混凝土股份有限公司（下稱信一公司）、新三亞預拌混凝土廠股份有限公司（下稱新三亞公司)、慶隆預拌混凝土股份有限公司（下稱慶隆公司）、大園預拌混凝土股份有限公司（下稱大園公司）、祥鑫興業股份有限公司（下稱祥鑫公司）、國順預拌混凝土股份有限公司（下稱國順公司）、慶龍預拌混凝土股份有限公司（下稱慶龍公司）等15家公司（以下統稱時則稱15家公司），於107年11月起，合意共同分配桃園市預拌混凝土交易對象及避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝土供需之市場功能，而臺灣水泥股份有限公司（下稱臺泥公司）、國產建材實業股份有限公司（下稱國產公司）及亞東預拌混凝土股份有限公司（下稱亞東公司）等3大廠（下稱3大廠）則約於108年10月間加入上開參與協調分配，故於112年2月20日作成公處字第112008號處分書（下稱原處分），核認以上18家公司均違反公平交易法（下稱公平法）第15條第1項本文聯合行為之禁制規定，及依同法第40條第1項規定，命原告各自原處分送達之次日起，應立即停止違法行為，並分別處原告慶皇公司新臺幣（下同）80萬元罰鍰、原告皓勝公司50萬元罰鍰、原告康地公司50萬元罰鍰、原告徐田公司50萬元罰鍰。原告均不服原處分關於其等各自部分，合併提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：1.原告為利日常聯繫與資訊溝通，於108年10月起，依桃園市預拌混凝土商業同業公會（下稱桃市公會）之既有慣例，每週二召開會議。會議主要在於交流各會員廠商近期經營心得，並進行政府政策或相關法令之宣導說明，另桃市公會設有通訊軟體群組（按：指「混凝土技術研討會」微信群組，下稱系爭微信群組），供會員相互交流市場動態與產業概況。此外，該公會並成立市調小組，由會員廠商輪流擔任，負責蒐集及彙整各會員之實際生產數量與價格概況，再將彙整結果送交臺灣區預拌混凝土工業同業公會（下或稱臺灣區公會）轉報經濟部，作為政府進行產業結構統計與政策研究之參考依據，上述市調小組之設置及運作，係基於配合主管機關統計及政策推動之行政目的，屬依法行政與產業資料蒐整之配合措施，並非業者間為鞏固價格或限制產量所為之協同行為。被告因接獲檢舉，認桃市公會成員間，疑涉聯合行為，遂依法展開調查。經調查後，以原處分認定原告及其他受處分事業間，具有違反公平法第14條所定聯合行為之情形，據此分別科處罰鍰，並命各該事業停止聯合行為。惟原告認為，被告於原處分中，對事實認定與法律適用均存重大錯誤，且所採證據不足以證明聯合行為之成立，已嚴重侵害原告合法權益，爰依法提起本件行政訴訟，請求撤銷原處分，以維護應有權利與法定利益。2.被告於原處分中，僅以卷內其他受處分人之陳述紀錄，作為認定本件存在聯合行為之主要佐證，然該等陳述紀錄無論在真實性或合法性方面，均存有重大疑義與瑕疵，難以作為採信之基礎：⑴依最高行政法院103年度判字第195號判決意旨，行政機關必須舉證證明業者間確有「意思聯絡」或「事前合意」，否則不得以結果一致即推論有違法聯合行為。據此，被告主張原告與其他同業間曾有互動及討論，惟查相關情節，並未顯示雙方曾就價格、出料規範或其他市場行為達成具體共識或約定。既無可資證明之明確合意，亦欠缺實際同步實施之事證，則難以認定其間存在公平法所稱之聯合行為。⑵依據監視攝影機之安裝廠商展通通信工程有限公司（下稱展通公司）代表人陳○○（姓名詳卷，下稱陳員）於本院114年3月25日準備程序之證述內容，可見被告所舉示之事證內容，係屬107年及108年間之情節，惟監視器實際安裝時間為109年間，兩者時間相距近2年，顯難認具有直接關聯。所以，被告以此主張原告利用監視器互相監督出料數量等情，顯屬臆測，於事實上並無據可採。另由原告慶皇公司人員呂○○（姓名詳卷，下稱呂員1）於本院114年5月13日準備程序之證述內容，可知被告於調查過程中，所採提問方式具有顯著引導性，顯係誘使呂員1作出特定方向之陳述。且觀其所作筆錄內容，其中多處記載與呂員1其後明確否認之事項相互矛盾，顯示該筆錄之真實性及可信度均存重大疑義，難以作為採信基礎。再者，呂員1於被告調查時，並未依法律程序完成具結，其陳述僅屬未具結之行政調查紀錄，法律上證明力有限，相較呂員1於本院開庭時依法具結所為之證言，程序上較為完備，應作為本案可資信賴之主要依據。⑶桃市公會理事長王○○（姓名詳卷，下稱王員）亦於本院114年5月13日準備程序中自承，其所述多數內容僅屬「聽聞」，係由公司內部其他人員出席會議後轉述所得，並非其親身參與或直接觀察之事實。況王員早於109年4月14日即已辭任理事長職務，對於109年以後之相關情事並無實際接觸或持續瞭解，其所提供資訊之來源顯然不足，難以具有完整性與可信度。此外，王員並明確表示，對於「聯合行為」一詞之法律意涵並無明確理解，其所認知者多係根據報章媒體或他人轉述之片段印象，而非基於專業法律知識或實務經驗。是以，其對被告調查內容之理解與回答，自難符合法定陳述應具備之正確性與可信性，於本案審理上不宜作為判斷之依據。⑷依呂員1、王員及陳員等人於本院庭訊中之具結證詞可知，被告於調查過程中，實係先行預擬問答內容，並以高度引導或誘導之方式，促使陳述人作出特定回應。又各陳述人在完成陳述後，往往並未逐條逐項核對筆錄內容，亦無充分機會確認該筆錄是否完全反映其實際陳述之全貌。是以，被告所稱該等筆錄均經陳述人「閱覽並簽名」即足以證其真實，顯屬與事實不符。此種筆錄製作程序，顯與正當行政調查原則不符，致其內容之真實性與自發性均生重大疑義。是以，其證據能力顯難成立，業經本院112年度訴字第400號判決（下稱本院112訴400判決）所肯認。⑸本院112訴400判決與本件極有關聯，依該判決意旨，本件所稱「三次聚會及拍照存證」，僅屬外觀觀察之事實，無法證明聚會過程中曾有任何價格協調、投標討論或其他共同行為之內容，亦未能與被告所稱之聯合行為目的建立具體且直接之關聯。是以，依據法院見解及一般證據法則，被告調查結果及照片僅具有限度之佐證價值，難以單獨或結合其他證據作為認定原告違反公平法第14條所稱聯合行為合意之依據。⑹時至今日，被告仍無法證明原告有聯合行為之合意，被告所稱之系爭微信群組，實僅屬業界日常交流平臺，其功能僅在於傳遞會議通知、工地排程及市場動態等一般性資訊，絕非被告所臆測之價格協調或共同行為管道，系爭微信群組僅為一般日常交流，被告稱群組有敏感資訊之對話，並非事實。再觀被告所提出之群組對話紀錄，僅為片段截圖，既欠缺完整脈絡，亦未能顯示任何協調價格或限制交易之內容。其對話內容顯係一般業務人員例行性之資訊交換或心得分享，性質上屬正常商務往來，難以據以推論存在所謂「聯合行為之合意」。進一步觀察，原告各公司之實際報價，皆係依其個別成本結構、工程條件及與業主洽商結果所決定，並未受群組訊息之影響。況武雄公司早於109年間即已退出該群組，足以否定被告所謂「長期透過群組鞏固聯合行為」之臆測。是以，系爭微信群組之對話內容，至多僅能反映業界例行之資訊交流與同業互動，與聯合行為之構成要件全然無涉。被告僅憑零碎截圖與片面推論，即遽行裁罰，顯然欠缺正當性與舉證基礎，難以成立。3.原告皓勝公司之本業為經營生產、供應CLSM，與本件其他受處分人所生產之預拌混凝土，不具供給上之替代性，不具競爭關係，故非本件聯合行為主體，並無法參與本次聯合行為，亦無參與之必要，被告將其列為裁罰對象，顯有誤解；原告之市場占有率應扣除原告皓勝公司，方屬妥適：⑴原告皓勝公司係受桃園市政府環保局許可之再生粒料供應廠商，可知其所提供之產品，並非一般預拌混凝土，且其所供應之CLSM與一般預拌混凝土，功能、特性、用途亦有別，並不具有供給上之替代性，產品市場即屬不同，應不可認與其他本件受處分人同為行為主體。⑵被告稱依原告皓勝公司於本案調查期間提出之預拌混凝土調漲通知及勝發材料股份有限公司（皓勝公司之關係企業，負責處理皓勝公司之CLSM及一般預拌混凝土產品出貨事宜，下稱勝發公司）出貨統計表，可知原告皓勝公司亦有供應一般預拌混凝土產品及調漲價格之情形。惟依桃園市公共工程使用再生粒料及再生綠建材標章作業原則，原告皓勝公司「不得」兼營生產預拌混凝土，故其並未生產預拌混凝土，提供客戶之預拌混凝土產品，皆向其他預拌混凝土廠商接洽、並由其他預拌混凝土廠商供應。而調查中所提供之漲價通知，係為告知客戶，預拌混凝土廠商欲調漲價格，顯見被告並未查明原告皓勝公司是否確實有生產混凝土，僅憑調查時原告皓勝公司所提供之出貨統計表，據以說明原告皓勝公司有生產預拌混凝土，無疑為先射箭再畫靶，更彰顯被告之調查過程草率，亦與事實顯不相合。⑶原告皓勝公司生產之CLSM與本件其他受處分人所生產之預拌混凝土，本質上確有不同，原告皓勝公司本身僅有生產CLSM而無生產預拌混凝土，既然被告於本件裁罰案裁罰客體為預拌混凝土而非CLSM，而CLSM與預拌混凝土二者為獨立之產品、之間不具供給上之替代性、不具競爭關係，故原告皓勝公司並非本件聯合行為主體，原處分認定顯有違誤。原告皓勝公司既非供應預拌混凝土業者，是原告之市場占有率應扣除原告皓勝公司，方屬妥適，此為原處分所未察。4.原告之市場占有率低，憑其之力不足影響市場：⑴關於原告慶皇公司部分：被告所稱「原告慶皇公司108、109及110年於桃園地區之營業額約為3.82至5.99億元，於桃園地區之混凝土市場之市場占有率約為1.44％至1.77％」，顯然忽略鄰近之新北市部分區域及新竹市，皆屬營業範圍，故市場占有率僅考量桃園地區之市場占有率，並非真實之市場占有率數據。⑵關於原告皓勝公司部分：因原告皓勝公司為有跨區經營，故被告營業額部分統計有誤，且因無法確認桃園地區之全體預拌混凝土工廠之營業額為何，故無法計算市場占有率。⑶關於原告康地公司部分：被告所稱「原告康地公司108、109及110年於桃園地區之營業額約為2.26至3.08億元，於桃園地區之混凝土市場之市場占有率約為0.64％至0.91％」。然因原告康地公司之廠址位於桃園、新竹交界處，且部分客戶之案場位於新竹縣之山區，顯見被告忽略鄰近之新竹縣，亦屬原告康地公司營業範圍，故市場占有率僅考量桃園地區之市場占有率，並非真實之市場占有率數據。⑷關於原告徐田公司部分：被告所稱「原告徐田公司之營業額約為1.42至2.12億元，市場占有率約為0.21％至0.56％」。惟原告徐田公司之營業額部分應為1.39至2.12億元，故被告營業額部分統計有誤，且因無法確認桃園地區之全體預拌混凝土工廠之營業額為何，故無法計算市場占有率。⑸退步言，縱然原告有聯合行為之合意，原告之市場占有率小，並不足以撼動營業範圍之預拌混凝土市場。況被告於原處分稱「18家被處分人107年至110年於桃園市預拌混凝土市場之占有率各年合計為4成，所生之限制競爭之效果，顯足以影響桃園市預拌混凝土市場競爭」，顯然忽略，仍有6成之市占率非屬原告及其他本件受處分人，為預拌混凝土同業，若爾，縱然原告有何其所述情節，但仍對市場未有影響，顯見被告並未考量原告之真實市場占有率是否足以影響市場，亦未全盤衡量整體市場狀況，原告並無可能影響市場供貨情況。5.被告之裁罰顯有裁量不足之處，原處分應予撤銷：被告於裁罰之裁量時，通篇未審酌原告是否確實有進行聯合行為，亦未考量原告參與聯合行為之次數及是否為聯合行為之主謀。況被告對於原告參與之動機、參與之工程案件數、公司營業額及公司經營狀況等應斟酌情況，亦未予斟酌，抑或僅以空泛描述據以認定原告有聯合行為，有違最高行政法院96年度判字第1617號判決意旨。被告僅以檢舉人及受處分人中之慶龍公司陳述人之供述作為證據，據以對全體受處分人進行裁罰，未考量其餘包含原告在內之受處分人之有利供述，據以對全體受處分人進行裁罰，違反有利不利應一併注意原則，亦有裁量疏漏之處。此外，原告皓勝公司之產品，與本次聯合行為所調查之產品對象不同，被告竟逕自將其計入市場占有率，已有裁量逾越。綜上，原告認為被告之裁罰顯有不足之處，原處分應予撤銷。

㈡聲明：原處分關於原告部分撤銷。

四、被告答辯及聲明：

㈠答辯意旨：1.原告及其他被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土交易對象及避免相互競爭，足以影響市場供需功能，違反公平法第15條禁止聯合行為之規定：⑴本案18家被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土供料案件並避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝土市場之供需功能，構成公平法第14條第1項規範之聯合行為；被告據以認定本案18家被處分人違反公平法第15條第1項本文規定，令渠等應停止前開違法行為，並分處50萬元至5,000萬元不等之罰鍰，並無違誤。⑵有關本案聯合行為之事實，經慶龍公司、原告慶皇公司、原告皓勝公司、原告康地公司及原告徐田公司等5家被處分人於本案調查期間均坦承不諱：

①透過聚會協調分配供料案件：本案聯合行為之主體共18家公司之被處分人，自107年11月起，15家公司之被處分人透過聚會就桃園市預拌混凝土供料案件（即營造業者有採購預拌混凝土需求之案件，業者稱之為「案場」）進行協調分配。聚會協調時間為每週二，聚會協調地點原先在幾家被處分人之預拌廠輪流召開