臺北高等行政法院　公平交易法（2025-09-25）

高等行政訴訟庭第五庭

114年7月24日辯論終結

原 告 環球水泥股份有限公司

代 表 人 博智投資股份有限公司

代 表 人 侯博義（董事長）

訴訟代理人 魏妁瑩 律師陳以昕 律師王鈺文 律師

被 告 公平交易委員會

代 表 人 陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人 潘旻蕙萬家宇洪進安

上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國108年4月

29日公處字第108021號處分書，提起行政訴訟，經本院108年度

訴字第1007號判決後，最高行政法院發回更審，本院判決如下：主 文

原處分關於原告部分撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

一、程序事項：

㈠、按行政訴訟法第127條規定：「（第1項）分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。（第2項）命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」查本院111年度訴更一字第61號、第62號、第67號、第68號及第71號公平交易法事件，係同種類之事實及法律上原因，惟因個別案件所涉違法事實與裁罰金額略有不同，爰命合併辯論，分別裁判，合先敘明。

㈡、本件原告代表人原為侯博義，嗣於訴訟進行中變更代表人為博智投資股份有限公司，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷一第425-450頁），核無不合，應予准許。

㈢、被告之代表人原為李鎂，於訴訟中變更為陳志民，並經新任代表人承受訴訟（本院卷二第217-221頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告、國產建材實業股份有限公司（下稱國產公司）、臺灣水泥股份有限公司（下稱臺泥公司）、亞東預拌混凝土股份有限公司（下稱亞東公司）及天誠混凝土實業股份有限公司（下稱天誠公司）等5家預拌混凝土業者（合稱原告等5家業者），於民國107年12月中旬通知下游客戶自108年1月1日起調漲預拌混凝土價格，被告審認原告等5家業者間有聯合行為之合意，行為足以影響臺南市及高雄市預拌混凝土供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，遂以108年4月29日公處字第108021號處分書（下稱原處分）命原告等5家業者應於原處分送達之次日起，立即停止違法行為，並處原告新臺幣（下同）800萬元罰鍰。原告不服原處分，提起行政訴訟，並聲明：原處分關於原告部分撤銷。經本院108年度訴字第1007號判決（下稱前判決）撤銷原處分關於原告部分。被告不服，提起上訴，最高行政法院以109年度上字第1034號判決廢棄前判決，發回本院審理。

三、原告起訴主張及聲明：

㈠、原處分及最高行政法院109年度上字第1034號判決（下稱發回判決）無非基於以下各項理由認原告於107年12月17日通知下游客戶調漲預拌混凝土價格之行為不具經濟合理性，從而該當公平交易法第15條禁止聯合行為之要件，惟此推定實與原告獨立做成漲價決策後發出通知、並參酌下游客戶回饋之市場行情而與之進行價格磋商之事實不符，原告茲逐一答辯如下：

１、發回判決雖指事實審法院在逐一調查被告所稱足以推定業者間有聯合行為合意之間接證據時，就各該間接證據證明力之評價，並無因係以間接證據證明待證事實，而應受較嚴格審查之情形，惟被告依法雖得不以直接證據而以間接證據推定業者間存有聯合行為之合意，其終究將據此單方面對業者行使裁罰高權而作成處以高額罰鍰之不利處分，實與刑事處罰類似，自應有無罪推定、罪疑惟輕等原則之適用，本件被告縱得執間接證據推定業者間存有聯合行為之合意，其證明程度仍應達幾近於真實之蓋然性，始能認定為真實，要屬當然

⑴、查，發回判決略稱：主管機關基於市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定事業有聯合行為之合意，據以作成不利事業之處分，當事業向行政法院訴請撤銷處分時，事實審法院應逐一調查構成處分之各相當依據之因素（間接證據），評價其證明力，綜合所有間接證據之證明力為有無聯合行為之合意之事實認定，並無因以間接證據證明事實而應受較嚴格審查之問題。

⑶、又按「聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。」公平交易法第14條第3項定有明文。另按其立法理由謂「舉證為訴訟勝敗之關鍵，實務上公平會欲取得成立聯合行為之直接證據，非常困難，為有效規範聯合行為，應適度賦予公平會得以相當依據推定聯合行為之合意要件」。

⑷、揆諸前開最高行政法院判決意旨可知，行政機關對於受處分人處以行政罰時，自應就處罰之主觀及客觀事實負擔客觀舉證責任，亦即須依憑證據，且該證據得以證明待證事實之程度至少應達到「幾近於真實的蓋然性」（蓋然率99.8％以上），始能認為真實；倘若無法得此程度之心證，法院仍應認定該處罰要件事實為不存在，而將客觀舉證責任之不利益歸於行政機關。另揆諸前開公平交易法第14條第3項立法理由可知，本項之增訂主要係賦予行政機關於認定事實時，不再僅得依憑直接證據，亦得甫以多項間接證據綜合評斷。然而，本項僅係放寬行政機關於認定事實時所得憑藉的證據類型，並非即謂減輕行政機關所應負擔之客觀舉證責任，蓋行政裁罰爭訟事件乃國家單方面行使裁罰高權之結果，與刑事處罰類似，受處分人自有「無罪推定」、「罪疑惟輕」原則之適用，而應由行政機關負擔較高之舉證責任。

⑸、經查，本件原告業經歷審及歷次書狀充分說明於107年12月間向下游客戶預告漲價之經濟合理性，並提出相關佐證資料，一審判決亦引據諸如改制前經濟部礦物局（現改制為經濟部地質調查及礦業管理中心）報告資料、改制前環保署（現改制為環境部）、甚至是被告自己過往於機關正式會議上提出之報告等客觀證據資料，說明原告確實於107年下半年度面臨成本驟漲及市場供需變化，以佐證原告之陳述為真。然，被告竟未一併將前開原告與其他被處分人間並無聯合行為合意之有利原告事項綜合考量，並未能證明原告與其他被處分人有聯合行為合意至達到「幾近於確定發生之蓋然性」（蓋然率99.8％以上）之程度，反而以諸多懷疑臆測推定原告唯有與其他被處分人間存在相互聯合意思，始可能有系爭向下游客戶預告漲價之舉動云云，遽然作成原處分，顯有違誤。

２、被告拒絕及限制原告閱覽其所提出之18宗卷證資料，嚴重剝奪原告於本案中就原處分作成之憑據及分析推論等主要爭點，實質行使攻擊防禦方法之訴訟權能，顯有違誤。

⑵、查，原處分無非以：「……其他規模較小業者亦有於107年10月至108年1月通知調漲預拌混凝土價格情形，多數業者調漲數額100元至150元。」、「107年被處分人等於臺南市之市占率分別為國產約20.7％、臺泥約20％、亞東約18.7％及環球約16％，市占率合計高達約75.4％，107年被處分人等於高雄市之市占率分別為國產約32％、環球約21.7％、臺泥約14％、亞東約12.5％及天誠約4.3％，市占率合計高達約84.5％」、「被處分人等之事業經營規模較大，復有部分業者有垂直整合生產之優勢，其等為反映成本增加而調漲預拌混凝土價格之漲幅及數額，卻高於同市場中的小廠之價格漲幅及數額……」、「本案其他規模較小之預拌混凝土業者……調漲數額平均僅約131元」、「被處分人……之價格策略……與其他規模較小廠商大多僅單純反映成本之行為模式有別，顯不合理。」、「被處分人……同步調漲預拌混凝土每立方公尺200元至280元，且調漲數額高於其他規模較小之同業，實難謂符合經濟合理性。」及「……卻高於同市場中的小廠之價格漲幅」云云，援引原告以外之其他被處分人及其他規模較小預拌混凝土廠之調查結果、數據分析及漲價模式，作為原處分認定原告與其他被處分人有聯合行為之關鍵理由。

⑶、其次，被告於歷次書狀及行政訴訟更審陳報狀亦一再強調：「原處分所要強調者，原告與其他被處分人等與其他小廠經營規模有別，其等所屬上游砂石成本調漲數額亦有不同，惟其等調價數額不僅高於營業規模較小之預拌混凝土業者，亦高於各自成本增加數額，且彼此間調價行為具有預告時間相近、調漲數額及漲幅相當、起漲時間相同等一致性外觀，故原處分認定系爭行為不合於市場價格微幅漸進、緩步上揚之波動背景，顯有違經濟合理性」云云，以原告以外之其他事業情形，作為原處分指摘原告系爭調價行為欠缺經濟合理性之首要理由。

⑷、惟查，原處分關於原告以外之其他被處分人及其他規模較小預拌混凝土廠之調查結果，被告除僅提出內容多有疑義之乙證26外，諸如各該預拌混凝土廠之生產產量規模、市占率、成本組成結構及數額、原物料供應商來源、於107、108年間各原物料（包含但不限於砂石）成本增加及潛在增加之比例及數額、通知漲價之具體數額及比例、通知漲價之時間（包含通知時間及漲價時間）、方式、通知漲價時點與成本調漲確定時間點之先後關係，均付之闕如，現於本案歷審審理期間，亦未曾准予原告接觸閱覽相關卷證，此致原告無從就原處分所認定之憑據及調查所得之計算歷程表示意見，確認其真實（諸如資料來源之正確性、漲價幅度、漲價數額計算之正確性、漲價原因、漲價通知客戶方式等差異之正確等），亦無從確認原處分據其調查所得數據資料之分析、推論（諸如其分組歸納方法、標準）是否均合乎經驗法則及論理法則，故原告除僅能空泛針對原告本身之決策行為據實提出經濟合理性以資爭執外，原告自始至終均無從具體得知被告於原處分中所提及原告與其他同業之比較基礎，究係基於那些證據資料所做成？被告前述各該攻擊防禦方法之認定依據為何？被告遮掩原處分甲-1、甲-2及拒卻提供甲3、乙1-12卷宗（含乙4-2、乙10-2、乙11-2卷）供原告閱覽，此實已嚴重影響原告受憲法聽審權保障之原則及訴訟之攻防。

⑸、復查，被告行政訴訟更審陳報狀固稱：「原處分並未否認預拌混凝土價格有上漲之背景及因素，然據原告主張系爭預告調價通知之關鍵性因素係所屬上游砂石發布預告調價通知，進而原告轉向下游客戶調漲預拌混凝土價格，是以砂石原料漲價得否作為預告調漲預拌混凝土價格之合理基礎，自當以原告進貨對象之上游砂石業者實際對其預告漲價及漲幅數值為準據……乙卷關於其他砂石業者產銷資料，參酌最高行政法院發回判決意旨，尚與原告與其他被處分人系爭預告調價行為無涉」云云，主張得以限制原告閱覽「他事業砂石價格」之理據。

⑹、惟，乙卷關於其他砂石業者產銷資料，仍密切攸關其他預拌混凝土廠據以做成之各該調價行為，並進而影響原處分將其他預拌混凝土廠之調價行為與原告及其他原處分被處分人之調價行為進行歸納、評價時，是否具有可比較性之基礎（諸如其他混凝土業者可能承受成本漲幅較小？），自攸關原處分是否合法之判斷。此外，其他砂石業者之產銷資料，是否造成原告於107年12月進行調價行為時，因於砂石市場欠缺替代性（諸如欠缺未調漲價格之砂石業者），以致原告與砂石業者欠缺議價能力，進而對下游客戶進行與以往模式較不相同之調價決策？被告未詳為注意原告於107年12月所面臨調價決策之整體環境及因子，遽以原處分裁處原告，復諸多限制原告接觸訴訟資料進行攻擊防禦，顯陷原告於極其不利之地位，更完全逸脫公平交易法第14條第3項僅容許被告以推定方式降低舉證難易度之立法目的，達成實質剝奪原告救濟機會之效果。

⑺、再查，被告固稱：臺南市另有其他14家預拌混凝土業者，高雄市則另有7家預拌混凝土業者，其等產量規模均小於原告與其他被處分人，況以原告對本件市場之熟稔程度，應知悉本件市場是否存在其他營業規模大於原告與其他被處分人等之預拌混凝土業者，且其銷量足以動搖原處分市場力量之評估，故縱無法閱覽「其他規模較小預拌混凝土業者完整產銷資料」，亦無礙於本案聯合行為之違法性之認定云云。

⑻、惟查，本件市場各業者之銷量、價格等資料，既經被告認屬該等業者之營業秘密而拒絕提供原告閱覽，業如前述，則縱使原告於本件市場經營，又如何能確切知悉其他預拌混凝土業者之銷量、價格等營業秘密，並進而判斷自身對於本件市場之市場占有率？被告一方面主張價格及銷量為營業秘密具有秘密性，另一方面又主張原告應知悉其他業者之營業秘密，作為其拒絕提供原處分據以判斷市場佔有率之理由，顯屬自相矛盾。

⑼、再者，除其他4位被處分人外，被告既已自承本件之相關市場於臺南市另有其他14家預拌混凝土業者、高雄市亦另有7家預拌混凝土業者，則該21家業者之產銷量總和多寡，不無可能影響原告之市場占有率，並非必以單一營業規模大於原告及其他被處分人之業者始足以動搖原處分之評估。然而，被告自始即一再拒絕原告以任何方式提供相關做成原處分判斷之資料，致原告無從實質判斷原處分作成市場占有率判斷之適法性，嚴重妨礙原告訴訟權利之行使，請本院鑒察。

⑽、此外，被告稱：原告提及須以其他4位原告「全部供閱」為前提，並經遮掩與原處分做成資料無關之範圍後，有條件提供其他4位原告閱覽等語，佐證訴外人經營事業有關之資訊可否毫無限制全面性提供原告或其他被處分人等閱覽，尚須徵得其等同意始得公開，故原告要求被告公開訴外人經營事業有關資料為違法云云。

⑾、惟，被告指原告對其他4家被處分人有條件提供資料、但要求被告毫無限制全面性提供原告云云，顯有誤會，蓋原告已敘明：「凡被告以就各該事業獨立以甲○○、乙○○等去識別化之