臺北高等行政法院　工程技術顧問公司管理條例（2025-12-31）

高等行政訴訟庭第六庭

114年12月18日辯論終結

原 告 華邦工程顧問有限公司

代 表 人 蕭志書

訴訟代理人 蕭鈺豈律師

被 告 行政院公共工程委員會

代 表 人 陳金德

訴訟代理人 陳義昌謝怡禛張志偉

上列當事人間工程技術顧問公司管理條例事件，原告不服行政院

行政訴訟，本院判決如下：主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

一、程序事項：按行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」查原告起訴時訴之聲明原為：「訴願決定及原處分均撤銷。」（本院卷第11頁）。嗣追加訴之聲明為：「1.先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。2.備位聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰金額逾100萬元部分均撤銷。」（本院卷第298-299頁），本院審酌其追加請求之基礎不變，亦不妨礙被告之防禦，爰予准許。

二、事實概要：訴外人涂從能(下稱涂君)所經營長信工程顧問有限公司(下稱長信公司)非從事工程技術顧問業，無法參與技術服務採購案之投標，其公司規模實績無法符合限制性招標之條件，為獲取不當利益，乃向無投標意願之原告總經理鄭耿森(下稱鄭君)借用原告名義及證件，參與民國101年至107年如附表編號1至9所示標案，並約定由涂君支付契約總價款10%至15%予原告及鄭君作為借牌費用，而違反政府採購法所定之禁止行為，經臺灣臺東地方檢察署(下稱臺東地檢署)檢察官以109年度偵字第298號為緩起訴處分確定在案。嗣臺東縣環境保護局及前行政院農業委員會臺東區農業改良場（112年8月1日改制為農業部臺東區農業改良場，下稱臺東區農改場）分別以112年4月25日環廢字第1120011135號函及112年6月28日農東改秘字第1123333555號函針對緩起訴處分書涉及該二機關採購案之情形，報請被告依工程技術顧問公司管理條例（下稱顧管條例）依權責處理。經被告審認原告確有出借工程技術顧問登記證予未具相關資格之長信公司，違反顧管條例第16條規定，其中附表編號1至2之採購標案已逾裁處權時效，被告乃依顧管條例第27條第1項第2款、行政罰法第25條及第26條第3項規定，就附表編號3至9所示7件採購標案(下稱系爭標案)，依每一行為核處法定最低罰鍰金額新臺幣（下同）50萬元，以112年12月1日工程技字第1120201175號裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰350萬元，得檢附收據扣抵依緩起訴處分已支付公庫之3萬元。原告不服，提起訴願，遭行政院113年5月9日院臺訴字第1135005195號訴願決定駁回（下稱訴願決定），遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠原告及鄭君與檢察官進行認罪緩起訴，係不願浪費司法資源及影響公司經營，非因確有借牌行為：原告本無借牌與他人之意，更無觸法意圖，事實上涂君自101年起至109年間為原告所聘僱之員工，原告對於其公司經理人獎金分配方法向來僅扣除公司必要費用（預估數為10%-15%）後全數回饋經理人，並由經理人自行分配予其所屬團隊員工，涂君離職後作為其派駐在臺東之顧問人員，嗣涂君因個人稅務考量，遂要求原告將獎金匯款予長信公司，原告及鄭君因未注意此行為恐遭誤會而單純配合，並無借牌意願，原告及鄭君實際上為實際受害之人，且已知悔改不再犯。

㈡參酌最高行政法院111年度上字第109號判決，違章行為數之認定，應考量法規範之構成要件、保護法益及處罰目的等因素，就具體個案的事實情節，依社會通念綜合判斷，如為實質上的數行為，原則上應分別處罰。本案就違章行為數之判斷，應以原告聘僱涂君為判斷依據，自原告於101年聘僱涂君起即遭認定有借牌之事實持續至107年，期間持續使涂君使用其牌照，已構成借牌之犯罪事實，被告逕自以招標次數作為違章行為數之判斷，未能就具體個案之事實情節，依社會通念綜合判斷，亦有不當。退萬步言，以原告有出借登記證予他人角度觀之，實際上原告出借登記證予他人使用行為，應僅為出借予他人之一次性行為，性質上應僅屬一行為，而非數行為。倘認數個工程案件間，應係原告出借登記證予他人後之繼續性、反覆實施之同一行為，概念上應為違反同一行政法上義務之接續行為，倘恣意認定為數行為，將架空一行為不二罰原則而悖於比例原則之要求。

㈢依行政罰法第18條第1項、第3項規定及司法院釋字第641號解釋意旨，對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應依具體個案情節，根據違反義務情節之輕重程度為適當考量及裁量，使責罰相當，以符合法律授權裁量之意旨，及法治國所應遵循之比例原則及平等原則。原告本無任何借牌予他人之本意，嗣因遭涂君等人誤導致誤觸法網，原告亦已受到相當教訓，考量其情與一般借牌行為並非全然相同，且參酌臺東縣環境保護局、臺東區農改場等機關並未反映相關違法行為致生影響工程品質之情事，本案並無具體相關損害發生，考量原告及鄭君皆受有罰鍰，加上本件應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益應有再予衡酌之空間，請求依據行政罰法第18條第1項、第3項規定，審酌本件罰鍰為法定罰鍰最低額之二分之一，同時審酌行政罰法第15條第3項規定之100萬元為上限規定。

㈣聲明：

1.先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。2.備位聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰金額逾100萬元部分均撤銷。

四、被告答辯則以：

㈠原告確有出借登記證之行為：原告係從事工程技術顧問等業務之公司，自101年起至107年止，原告之總經理鄭君基於容許他人借用本人名義參加投標之犯意，容許涂君借用原告名義及證件參與投標，並約定涂君應支付契約總價款10%至15%予鄭君及原告作為借牌費用；嗣涂君取得原告之相關文件後，以原告名義自行決定參標價額投標並得標等情，業據鄭君及涂君於廉詢及偵訊中坦承不諱，並經檢察官為緩起訴處分確定在案。至鄭君在偵查中同意認罪之動機為何，並非被告裁處時所應審酌之要件，鄭君既係經深思熟慮後作出認罪決定，其於檢察官偵訊時之自白，當與事實相符，不論其承認犯罪事實之動機為何，均不足以推翻其確有於偵查中為任意性自白之事實。

㈡原告主張倘確有出借牌照之行為，亦僅屬一行為而非原處分認定之數行為乙節，實屬無據，其主張核不足採：1.原告與鄭君將工程技術顧問公司登記證出借與長信公司參與系爭標案，主觀上非基於同一行為決意，客觀上亦屬7次違反行政法上義務之行為，參酌最高行政法院109年度上字第749號判決見解，應認定係數行為，依行政罰法第25條規定，自應分別處罰。2.至於原告主張如整體分析被告於訴願程序援引最高行政法院111年度上字第109號判決之認定方法，本案應屬一行為云云。惟查，依行政罰法第25條立法目的，分別處罰之態樣包含「數個違反行政法上義務之行為，違反數個不同之規定」及「數個違反行政法上義務之行為，違反同一之規定」兩種，上開判決之個案情形應為前者；原告數次違反顧管條例第16條之規定，應屬「數個違反行政法上義務之行為，違反同一規定」之態樣，仍屬於行政罰法第25條立法目的所提及之情形，則原告主張被告裁處未依照上開判決個案情形為判斷應屬不當云云，應無理由。

㈢原告主張本案依行政罰法第18條第1項、第3項規定，應予減輕處罰云云。惟被告於裁罰時，業已衡酌原告之違規情節，並考量原告違法行為所生影響、法規範目的及效果，依顧管條例第27條第1項第2款規定，就7件違章行為，各別核處法定最低罰鍰金額50萬元，難認有違行政罰法第18條第1項規定之意旨；另該條第3項規定僅適用於行政罰法定有減輕或免除之規定始有適用，本案並無行政罰法上可減輕或免除之情形，原告之主張不足採憑。

㈣聲明：原告之訴駁回。

五、上開事實概要欄所載之事實，除後述之爭點外，業據兩造陳明在卷，並有臺東地檢署109年度偵字第298號緩起訴處分書（本院卷第81-85頁）、臺灣高等檢察署花蓮檢察分署109年度上職議字第1487號處分書（本院卷第86頁）、臺東縣環境保護局112年4月25日環廢字第1120011135號函（原處分卷第9-10頁）、臺東區農改場112年6月28日農東改秘字第1123333555號函（原處分卷第15-16頁）、原處分（本院卷第87-95頁）及訴願決定（本院卷第37-55頁）在卷可稽，堪認屬實。是本件應審酌之爭執點厥為：

㈠、原告之總經理鄭君有無借牌給長信公司參與投標案？

㈡、系爭標案係屬一行為抑或數行為？

㈢、被告以原處分裁罰原告罰鍰350萬元，有無違反行政罰法第18條第1項、第3項及第15條第3項規定？

六、本院之判斷：

㈠應適用之法令：顧管條例第16條規定：「工程技術顧問公司不得將工程技術顧問公司登記證出租或出借與他人使用。」第27條第1項第2款及第2項規定：「（第1項）工程技術顧問公司有下列情事之一者，主管機關應勒令其歇業，並得處新臺幣50萬元以上250萬元以下罰鍰：……二、違反第16條規定。……（第2項）違反前項第2款及第3款規定者，由主管機關廢止其許可及註銷登記證，並通知公司登記主管機關廢止其公司登記或部分登記事項。」

㈡先位聲明部分：1.被告以原處分裁處原告罰鍰350萬元，並無違誤：查原告取得被告核發之工程技術顧問公司登記證，係從事工程技術顧問等業務之公司，此有原告之公司基本資料(本院卷第7-8頁)在卷可佐。涂君所經營之長信公司為從事水利、道路、橋樑及土石採取之測量設計規劃顧問等業務，未取得被告所核發之工程技術顧問公司登記證，為兩造所不爭執，並有長信公司之設立登記事項卡(本院卷第285-286頁)在卷可佐。而原告之總經理鄭君明知涂君所經營之長信公司無技師執業執照人員無法參與政府採購標案或囿於公司規模無法符合限制性招標之條件，自101年起至107年止，容許涂君借用原告名義及證件參與如附表所示9件採購標案，並約定涂君應支付契約總價款10%至15%予鄭君及原告作為借牌費用，涂君取得原告相關文件後，以原告名義自行決定參標價額投標系爭標案而得標，使上開標案之採購結果受影響而發生不正確之情形，經臺東地檢署檢察官以原告之總經理鄭君違反政府採購法第87條第5項後段之容許他人借用本人名義參加投標罪，原告依政府採購法第92條規定，應科以同法第87條第5項之罰金，以109年度偵字第298號為緩起訴處分確定在案，業經本院調閱該署109年度偵字第298號偵查卷宗審閱屬實。嗣臺東區農改場函報被告處理，經被告審認原告確有出借工程技術顧問登記證予未具相關資格之長信公司，違反顧管條例第16條規定，其中如附表編號1至2所示標案因已罹於裁處權時效，被告就如附表編號3至9所示系爭標案之次數、所生影響及法規範目的等綜合考量，依顧管條例第27條第1項第2款、行政罰法第25條及第26條第3項規定，依每一行為核處法定最低罰鍰金額50萬元，以原處分裁處原告罰鍰350萬元(計算式：50萬元×7次＝350萬元)，得檢附收據扣抵依緩起訴處分已支付公庫之3萬元，並無違誤。2.原告主張其及鄭君於檢察官偵查中認罪，係不願浪費司法資源及影響公司經營，非因確有借牌行為云云。惟查，按被告之自白不得作為有罪判決之唯一證據，仍應調查其他必要之證據，以察其是否與事實相符，刑事訴訟法第156條第2項定有明文，亦即須以補強證據證明被告自白確與事實相符。然所謂補強證據，並非以證明犯罪構成要件之全部事實為必要，倘其得以佐證陳述者所述不利被告之犯罪情節非屬虛構，而能予保障其陳述之憑信性者，即已充足。查觀諸鄭君在廉政官詢問時供稱：我擔任華邦公司實際負責人，蕭志書則擔任登記負責人；從102年起，我與涂君商量由華邦公司標案子，涂君從案子所獲得勞務款給華邦公司管理費的方式，這種合作模式迄今；華邦公司標到設計監造案，取得機關的勞務款項，先扣除華邦公司應有勞務款的15%的管理費及勞健保費用，其餘勞務款原本是匯到長信公司，後來匯到涂君帳戶；「臺東縣蘭嶼鄉公所106年度公共工程及災後復建工程委託設計及監造技術服務開口契約」及「臺東縣蘭嶼鄉公所107年度公共工程及災後復建工程委託設計及監造技術服務開口契約」是涂君打電話給我，叫我去領標，我原本是沒有意願投標，但涂君叫我去投標，再交由他去執行設計監造，後來我就去投標上開二案；上開標案都是由涂君議價等語(臺東地檢署偵查卷第63-67頁)；復於檢察官訊問時亦供稱：我是華邦公司的大股東，也是實際負責人，名義負責人是蕭志書；長信公司沒有技師執業執照；標案得標後實際履行標案內容是涂君，且由涂君出面驗收；問：(提示附表所示標案)這9件標案都是你答應讓涂君借用華邦公司名義投標，但實際上由涂君的長信公司實際承包標案？答：是這樣沒錯；問：涂君支付你借牌的報酬大約是每件契約總價的10%至15%？答：大概是10%至15%；我承認違反政府採購法容許他人借用本人名義參與投標罪，希望可以給緩起訴處分等語(臺東地檢署偵查卷第74-76頁、第154-156頁)；又參酌涂君在廉政官詢問時供稱：我於86年間開設長信公司，擔任公司負責人；如果要辦公家機關的案子，因為有人員、證照、業績等要求，所以我都會用華邦公司的名義去辦理，也就是向華邦公司借牌去投標；「臺東縣蘭嶼鄉公所106年度公共工程及災後復建工程委託設計及監造技術服務開口契約」及「臺東縣蘭嶼鄉公所107年度公共工程及災後復建工程委託設計及監造技術服務開口契約」都是我借用華邦公司的名義去投標的，我準備標案所需的資料；都是我主動去找標案，再告知華邦公司取得其同意，以華邦公司名義去標，但實際上整個標案都是由我主導，華邦公司沒有實際的投標意願；華邦公司會比照我前述的合作模式，扣除15%後，匯款85%工程款項費用給我；關於我向華邦公司借牌，確實是有這件事情，我也沒有要辯解，但行賄公務員的部分，是真的沒有；華邦公司總經理鄭君同意讓我借牌投標等語(臺東地檢署偵查卷第77-80頁、第119-123頁)；復於檢察官訊問時供稱：於86年成立長信公司，實際負責人是我，長信公司未領有土木等相關技師執業執照；鄭君持續同意我可以借牌參與監造工程的投標；上開標案都是華邦公司得標之後，後續由我全權處理，華邦公司就沒有參與；問：你借用華邦公司的名義投標及履約，如何約定及計算報酬？答：早期是約定10%，後來華邦公司認爲不符成本再調整成15%；我100年才知道政府採購法的規定是禁止借牌投標，但是因為生活沒辦法，所以只好繼續從事借牌行為；因為我的勞健保是掛在華邦公司，蘭嶼的承辦人員一般是看勞健保，沒有發現我借牌；附表所示的9件標案都是我向鄭君借牌的，因為是小案子所以都是我自己做，這9件我都有給每件標案契約總價的10%至15%的借牌報酬；我承認違反政府採購法借用他人名義投標罪等語(臺東地檢署偵查卷第105-112頁、第145-147頁)，是鄭君與涂君上開供述就借牌投標之標案、合作模式及約定報酬等情節互核一致，並有廠商得標歷史資料查詢(臺東地檢署偵查卷第136-139頁)、長信公司設立登記事項卡、變更登記表、經濟部112年8月18日函文、商工登記公示資料查詢(本院卷第285-293頁)、驗收紀錄、臺東縣政府議價(決標)紀錄、開標紀錄、採購評審會會議記錄及簽到簿等資料附原處分卷可佐，堪認附表所示之標案係涂君向原告之總經理鄭君借用原告名義參與投標，並支付契約總價款10%至15%作為借牌報酬，原告確有借牌予長信公司參與系爭標案，故原告上開主張，核與卷證資料不符，不足採認。3.原告雖主張涂君係其員工，涂君幫原告投標並非借牌云云，並提出勞健保投保資料(本院卷第29頁)為憑。惟查